LA SEGURIDAD AERONÁUTICA EN LA LEGISLACIÓN, DE JULIO LÓPEZ QUIROGA

Adjuntamos y comentamos el artículo La seguridad aeronáutica en la legislación, escrito por el abogado Julio López Quiroga y publicado en el diario El País el pasado 11 de noviembre.

LA SEGURIDAD AERONÁUTICA EN LA LEGISLACIÓN

Uno de los objetivos prioritarios del Derecho aeronáutico es el establecimiento de normas que tienen por objeto proteger el bien jurídico que constituye la seguridad aérea. Aunque desde sus orígenes esta es una afirmación que resulta patente, el desarrollo de la aviación y determinados hechos acaecidos en el marco de la aviación comercial han venido a incrementar los esfuerzos del legislador internacional, europeo y español por dotar a los actores de este sector económico de nuevos instrumentos, no solo técnicos, sino también jurídicos, tendentes a potenciar esta protección.

Según la Real Academia Española la seguridad se aplica a ciertos mecanismos que aseguran algún buen funcionamiento, precaviendo que éste falle, se frustre o se violente.

La seguridad es incolora, insípida e inodora. Lo que se percibe o siente es la falta de seguridad. La seguridad se mide indirectamente con los así llamados análisis probabilísticos de riesgos y análisis de fiabilidad, siempre que el fallo de un elemento comporte un riesgo que comprometa la seguridad del sistema. En sistemas complejos, aunque la fiabilidad de los elementos que lo componen sea alta, si el fallo en alguno de ellos supone el fallo del sistema, la probabilidad del fallo del sistema es alta. Por ejemplo, en un sistema formado por 100 elementos no redundantes con probabilidad de fallo 1%, la probabilidad de fallo del sistema es un sorprendente 63,4%. Es decir, falla casi seguro.

La legislación y las mejoras técnicas y tecnológicas son las herramientas para incrementar la seguridad, es decir, reducir la probabilidad de un fallo que suponga un riesgo. Por ejemplo, que las operaciones simultáneas y segregadas se lleven a cabo en pistas paralelas o casi paralelas elimina el riesgo de accidente en el campo de vuelo cuando una aproximación no se culmina con éxito. Así, las operaciones simultáneas y segregadas a pistas cruzadas, exclusivas del Aeropuerto de Madrid-Barajas, suponen un riesgo que además ha sido evaluado sólo parcialmente al no considerar todas las situaciones potenciales de riesgo. En consecuencia, las soluciones implantadas son parciales y por lo tanto ineficaces.

Las normas jurídicas emanan en primer lugar de los principios físicos, en segundo lugar de la técnica, y finalmente de la tecnología, y nunca pueden substraerse a ellos. Las mejoras técnicas y tecnológicas permiten a veces esquivar hasta cierto punto esos principios físicos, lo que permite flexibilizar las normas y mejorar la operatividad y la competitividad del sector al reducir los costes. No obstante, burlar estos principios físicos comporta riesgos cuando la técnica o la tecnología no es infalible o interviene el factor humano, lo que habitualmente no se conoce a priori. La combinación de no flaps ni slats, viento de cola, avión con carga máxima para viento nulo y barranco al final de la pista es igual a accidente, aunque la tecnología permita que algunos modelos de aviones puedan operar con 15 y hasta 20 nudos de viento de cola.

El concepto de seguridad en el sector aeronáutico no es un término unívoco. Así, la seguridad aérea puede hacer referencia al conjunto de normas y procedimientos, generalmente de carácter preventivo, que tiene por finalidad eliminar las causas que puedan alterar de forma negativa el normal desarrollo de la navegación aérea, es decir, aquellas circunstancias endógenas, referidas tanto a la propia aeronave como a su operación (lo que en términos anglosajones se conoce como safety). Frente a esta se establecen otras normas y procedimientos, de carácter preventivo y represivo, destinados a garantizar la seguridad frente a interferencias ilícitas provenientes de hechos exógenos que inciden en el normal desarrollo de la navegación (aspecto de la seguridad aeronáutica que responde al término inglés de security). Pues bien, en el ámbito de esta última acepción quedan enmarcados los comentarios que siguen.

Recordamos el artículo publicado con el título SAFETY VS. SECURITY

Ya en el preámbulo al Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional de 1944, carta magna del Derecho de la navegación aérea internacional, se apuntaba al desarrollo seguro de los servicios internacionales de transporte aéreo como uno de los principios esenciales que habrían de informar la regulación aeronáutica internacional. El establecimiento de las normas y los métodos recomendados en esta materia quedó relegado al anexo 17 del citado Convenio (titulado Seguridad: protección de la aviación civil internacional contra actos ilícitos), con lo que se permitía una más fácil modificación de tales disposiciones a fin de ir adecuándolas a las necesidades del desarrollo de la aviación.

Este tratado internacional (consultar en la página web de OACI)regula todos los aspectos relativos a la aviación civil. Los dieciocho anexos son los siguientes: Anexo 1: Licencias al personal, Anexo 2: Reglamento del aire, Anexo 3: Servicio meteorológico para la navegación aérea internacional, Anexo 4: Cartas aeronáuticas, Anexo 6: Operación de aeronaves, Anexo 7: Marcas de nacionalidad y de matrícula de las aeronaves, Anexo 8: Aeronavegabilidad, Anexo 9: Facilitación, Anexo 10: Telecomunicaciones aeronáuticas, Anexo 11: Servicios de tránsito aéreo. (Servicio de control de tránsito aéreo. Servicio de información de vuelo. Servicio de alerta), Anexo 12: Búsqueda y salvamento, Anexo 13: Investigación de accidentes e incidentes de aviación, Anexo 14: Aeródromos (Volumen I Diseño y operaciones de aeródromos y Volumen II Helipuertos.), Anexo 15: Servicios de información aeronáutica (Aeronautical Information Service AIS), Anexo 16: Protección del medio ambiente, Anexo 17: Seguridad: Protección de la aviación civil internacional contra los actos de interferencia ilícita, Anexo 18: Transporte sin riesgos de mercancías peligrosas por vía aérea. Además hay una propuesta para incluir un Anexo adicional (que haría el número 19) el SSP/SMS (Safety State Program / Safety Management System)

Así que además del Anexo 17 hay otros muchos en los que se regulan aspectos de seguridad; por ejemplo, en el 14 la seguridad operativa en aeropuertos y helipuertos, y el fundamental Anexo 13 sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes, y que incluye el procedimiento para que esas investigaciones sirvan para la prevención, es decir, para incrementar la seguridad.

Lo cierto es que, como hace tiempo expresaron las autoridades europeas, la eficacia de las medidas de seguridad requiere de una coordinación internacional en su establecimiento y aplicación. Además, la efectividad de tales medidas queda irremediablemente condicionada a que los distintos actores que intervienen en la cadena del transporte aéreo asuman la parte de responsabilidad que les corresponde.
No en vano el artículo 32 de la Ley de Seguridad Aérea establece un amplio espectro de sujetos destinatarios de obligaciones en materia de seguridad, poniendo así de manifiesto que todos aquellos que de alguna forma intervienen en el sector aeronáutico deben contribuir a la consecución de la seguridad.

La seguridad en la aviación civil es una responsabilidad global e implica a todos los gobiernos y a todos los actores, y son las agencias nacionales de seguridad aérea o administraciones competentes las encargadas de velar por que se cumpla la reglamentación internacional y las legislaciones nacionales. Cuando algún actor o sector implicado incumple las normas o leyes sistemáticamente, lo hace porque cuenta con la aquiescencia o desidia de las autoridades civiles encargadas de su cumplimiento. Dos ejemplos: Ryanair como compañía aérea y AENA como gestor aeroportuario, ambos en España.

Sin duda, la evolución de la legislación aérea en materia de seguridad conoce un antes y un después de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos. La prioridad y relevancia que ha adquirido la seguridad aérea desde entonces carece de precedentes en la historia de la aviación. La producción normativa impulsada desde la Unión Europea como reacción a tal suceso ha sido continua.

Y en lo referente a la seguridad operacional, hay un antes y un después tras el accidente del vuelo JK5022 en el Aeropuerto de Madrid-Barajas, que puso en evidencia lo que muchos ya sabíamos: que el Aeropuerto de Madrid-Barajas no es seguro, y ha desvelado el caos que reina en AENA, la AESA, la CIAIAC, la DGAC, etc., todos dependientes en mayor o menor medida del Ministerio de Fomento.

El punto de partida de esta regulación se encuentra en el Reglamento (CE) número 2320/2002, posteriormente derogado por el vigente Reglamento (CE) número 300/2008 sobre normas comunes para la seguridad de la aviación civil, aplicable desde el 29 de abril de 2010. Pues bien, esta disposición establece las normas básicas comunes de seguridad que deben ser observadas en todos los aeropuertos (no militares) ubicados en los territorios de los Estados miembros con el fin de proteger a la aviación civil contra actos de interferencia ilícita. Esta norma, a su vez, ha sido completada por el Reglamento (UE) número 185/2010, que establece medidas detalladas de aplicación a las normas básicas en materia de seguridad.

El citado Reglamento (CE) número 300/2008 establece la obligatoriedad de que cada uno de los Estados miembros adopten un programa nacional de seguridad para la aviación civil. Por su parte, también las compañías aéreas deberán elaborar y aplicar un programa de seguridad en el que establecerán los procedimientos que deben seguirse para cumplir con las disposiciones comunitarias y con el programa nacional de seguridad del Estado miembro en el que presten servicios. Salvo excepciones, el programa elaborado por las compañías aéreas será reconocido en todos los Estados miembros siempre que haya sido validado por el Estado miembro que expida a la compañía aérea la licencia de explotación.

Es decir, en última instancia, la responsabilidad de los incumplimientos en nuestro territorio es la administración española, como no podía ser de otra forma. Leídos los comentarios anteriores y esta conclusión es de extrañar que no haya más desgracias en los aeropuertos y helipuertos españoles, si las que ya han sucedido a alguno le parecen pocas.

En cumplimiento de la obligación impuesta por el citado Reglamento, mediante Resolución de 16 de julio de 2012 de la Secretaría General de Transportes -autoridad competente para la coordinación y seguimiento de su aplicación- se ha publicado el Programa Nacional de Seguridad para la Aviación Civil (PNS). La publicación oficial del PNS, como es lógico, se ha limitado a las partes calificadas como públicas, y no a la de aquellas otras de carácter reservado y cuya divulgación podría facilitar su elusión, lo que no impide, sin embargo, la obligatoriedad de su cumplimiento por parte de los sujetos a quienes afecte, como así ha resuelto la reciente sentencia de 5 de septiembre de 2012 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 11 de Madrid.

El PNS resulta de aplicación a todas las compañías aéreas, de cualquier nacionalidad, que presten servicios en los aeropuertos y helipuertos españoles en los que operen vuelos comerciales, ya que, como ha declarado la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de julio de 2012, la seguridad aeronáutica es una cuestión de interés público. En todo caso, en cumplimiento de la normativa comunitaria, las disposiciones de los planes nacionales han de resultar pertinentes, objetivas, no discriminatorias y proporcionales al riesgo que pretenda prevenirse.

La seguridad aérea es de interés público y afecta a toda la sociedad es una frase que Javier “Eliot Ness” Aguado del Moral pronunció ante los tribunales en octubre de 2009 (ELIOT NESS A LA JUEZ: “LA SEGURIDAD AÉREA ES DE INTERÉS PÚBLICO Y AFECTA A TODA LA SOCIEDAD”)

La competencia de establecer el PNS es de la administración y su cumplimiento implica a todos. La frase “las disposiciones de los planes nacionales han de resultar pertinentes, objetivas, no discriminatorias y proporcionales al riesgo que pretenda prevenirse” es cuando menos vaga e imprecisa, porque el riesgo que quiere evitarse a toda costa es un accidente aéreo. Por lo tanto en lugar de proporcionales debería hablar de adecuadas y capaces de evitar el riesgo que pretende prevenirse.

Conforme al Reglamento (CE) 300/ 2008, cada Estado miembro habrá de establecer el régimen sancionador que deba aplicarse cuando se infrinjan las normas de seguridad aérea contenidas en la disposición comunitaria; sanciones que, en todo caso, deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. En nuestro ordenamiento jurídico, tal régimen sancionador se establece en la antes mencionada Ley de Seguridad Aérea en la que, además, se tipifican como infracciones aeronáuticas los incumplimientos de las obligaciones de seguridad que allí se regulan. En fin, compete a la Administración aeronáutica española sancionar los incumplimientos a la referida normativa sobre seguridad aérea que tengan lugar en nuestro territorio.

¿Efectivas, proporcionadas y disuasorias? ¿Qué o quién ha sido sancionado por los fallos de seguridad detectados tras el accidente del vuelo JK5022 y una larga lista de ellos, entre los que se encuentran varios de helicópteros?

Si seguro, según la Real Academia Española, es “Libre y exento de todo peligro, daño o riesgo. Cierto, indubitable y en cierta manera infalible. Lugar o sitio libre de todo peligro.” Entonces España no es buen lugar para la seguridad aeronáutica, el Ministerio de Fomento, AENA, la AESA, etc., nuestra particular corte de los milagros y el Aeropuerto de Madrid-Barajas su obra de referencia.